Игорь Холоденко (igor734) wrote,
Игорь Холоденко
igor734

Конституция штата - как это делается в Иллинойсе.

Пару месяцев назад я наконец-то стал зарегистрированным избирателем графства Кук (сразу после присяги я это дело пропустил, а потом как-то не до этого было) :), Поэтому, разгребая всякий спам в моей электронной почте, я стараюсь обращать больше внимания на сообщения, касающиеся текущих политических событий. И вот в одной из информационных рассылок мое внимание привлекло объявление о том, что параллельно с избранием Обамы Клинтон Маккейна Президента США, жители Великого Штата Иллинойс должны будут ответить на вопрос, стоит ли в следующем году созвать Конституционное Собрание (Constitutional Convention) с целью принятия новой Конституции штата. 

Сообщение меня довольно сильно удивило - в течение последнего года дискуссии по поводу необходимости изменения/не изменения Конституции шли в основном из российских источников; неужели это оказалось настолько заразно, что и иллинойский Конгресс решил вынести подобный вопрос на референдум? Удивление добавило тот факт, что никакого (даже малейшего) обсуждения ни в прессе, ни по ТВ, ни в разговорах не наблюдалось. Так с чего вдруг?

Пройдясь по ссылке в е-мейле, обнаружил интересную вещь. Согласно Конституции штата Конституционное собрание может созываться по инициативе 3/4 обеих палат местного Конгресса. НО! Если Конгресс не воспользуется такой возможностью, каждые 20 лет вопрос о созыве Собрания и принятии нового основного закона ДОЛЖЕН выноситься на референдум автоматически. Прошлый раз голосование проходило в 1988 году; соответственно, "и вновь пришло время"...

Эта новость заинтересовала меня потому, что в России американскую конституционную систему считается очень консервативной. Еще бы, 200 лет живут с одной и той же Конституцией, изредка подправляя ее то там, то сям. Однако при иллинойсском подходе получается, что стабильность основного закона не так и важна, более того, ее изменчивость как бы заранее закладывается в основу. При таких правилах Конституция должна бы меняться довольно часто. И это оказалось правдой - оказывается, сейчас мы живем при ЧЕТВЕРТОЙ Конституции штата. Причем принята она была совсем недавно - в 1970 году, почти одновременно с брежневской :).

Дальнейшее исследование вывело меня на интересную статью "Understanding The Illinois Constitution". Одну из глав,  касающейся истории основного закона штата, хотелось бы здесь изложить.

Оказывается, подобна "нестабильность" штатного законодательства (в отличие от федерального) не уникальна. К примеру, Джорджия меняла свою Конституцию 9 раз, а Луизиана - 11. Объясняется это тем, что основной закон штата оказывает больше влияния на повседневную жизнь граждан, чем федеральная Конституция, поэтому она, как правило, и более детализирована (например, Конституция Иллинойса в два раза длиннее, чем Конституция США). Соответственно, изменения в обществе требовали в первую очередь "подстраивать" местное законодательство, а не федеральное. Т.е. наблюдая изменения основного закона штатов, можно посмотреть, как изменялось устройство американского общества с течением времени.

Конституция Иллинойса, ver 1.0 (1818) - "Либертарианский фронтир". Первая Конституция штата была написана летом 1818 года на Конституционном Собрании в городке Kaskaskia. Этот город был в то время столицей территории, затем он стал столицей штата и был ею до 1820 года. Принятие Конституции требовалось как часть процесса "принятия штата в Союз". На ее написание потребовался 21 день. За основу были взяты федераная Конституция, а также основные законы штатов Кентукки, Огайо и Индианы.

Одним из основных проблем, который пришлось решать при написании, был традиционный для тех времен вопрос о рабах. Дело в том, что часть поселенцев территории прибыли из южных штатов, и они хотели сохранить рабство. Кроме того, крупнейшим промышленным объектом на территории были соляные шахты, расположенные в Shawneetown, и они широко использовали труд рабов. Делегаты опасались, что запрет рабства приведет к разорению и закрытию этого предприятия. В результате было принято компромиссное решение: рабство запрещалось, но соляным шахтам разрешалось использовать труд рабов до 1825 года. Позднее, в 1824 году, была попытка принять поправку, разрешающую рабство, но она провалилась.

Первая Конституция давала больше полномочий законодательной власти. Штат получил двухпалатный парламент (Палата представителей и Сенат), но исполнительная и судебная власти были не полностью развиты. Губернатор и его заместитель избирались населением, но все остальные чиновники назначались губернатором. Губернатор избирался на 4-хлетний срок и не мог переизбираться. У губернатора также не было права вето. В случае несогласия, собирался т.н. "Совет по пересмотрам" (counsil of revision), куда входили губернатор и судьи Верховного Суда штата. Этот коллегиальный орган мог вносить изменения в принятые законы, но эти поправки могли быть отменены Конгрессом простым большинством голосов. Законодательная власть также имела значительное влияние при установлении сроков службы судей и на то, какие дела допускались к слушанию в судах. Из-за небольшого населеня штата, муниципальный уровень власти почти не упоминался.

Первая Конституция действовала в течение 30 лет. За это время штат из территории, редко заселенной пионерами, превратился в один из наиболее густонаселенных штатов Союза. Большую часть времени конституция была вполне адекватна из-за низкого спроса на "услуги правительства". Большинство семей пионеров вели независимый образ жизни, полагаясь больше на себя и своих соседей, чем на правительственных чиновников.Регулирование бизнеса не особо требовалось в связи с почти полным отсутствием последнего :). Вся исполнительная власть штата в 1830 году состояла из шести человек, причем у госсекретаря (Secretary of State) было так мало забот, что ему официально записали обязанность заготавливать дрова для губернатора и здания Конгресса :).

До 1830 года почти все население жило в южной части штата в маленьких поселках (один из таких поселков сейчас восстановлен в
государственном парке Нью Салема возле Спрингфилда). Самые большие поселения имели менее 3000 жителей. На севере Иллинойса располагались практически незаселенные прерии. Чикаго представлял из себя несколько домиков вблизи форта Dearborn, расположенного при впадении реки Иллинойс в озеро Мичиган. Подобное заселение оказало значительное влияние на политическую картину штата; даже сейчас политические воззрения "южан" отличаются от взглядов "северян". Фактически штат заселялся в двух направлениях: юг Иллинойса заселяли пришельцы из южных штатов, которые двигались вверх по рекам Миссиссиппи, Огайо, Иллинойс и Вабаш; постепенно они двигались в центральную часть штата, в результате чего столица дважды "переезжала" севернее, пока не "остановилась" в 1839 году в Спрингфилде. "Вторая волна" заселяла уже север штата, двигаясь из Новой Англии по Великим Озерам через канал на озере Эри, который был закончен в 1826 году. К ней присоединились эмигранты из Германии, Ирландии, Швеции и других североевропейских стран. Эти люди несли с собой несколько другую культуру и другие политические ценности.

Очень сильно вырос Чикаго. Если в 1833 году его население исчислалось несколькими сотнями жителей, то к 1850 году в нем жило уже 50 000 человек, а к 1860 - 112 000. Причем такое будущее города не было предсказуемым: в начале 1830-х группа чикагцев обратилась в Shawneetown Bank за кредитом. В кредите было отказано, т.к. банкиры считали район Чикаго бедным и неперспективным для бизнеса из-за его удаленности :).

Конституция Иллиноиса, ver 2.0 (1848) - "Джексоновская демократия". В связи с резким ростом населения и развитием штата стало ясно, что Конституция 1818 года, написанная "под нужды" пионеров, устарела. Местное самоуправление росло и развивалось, требовалась более развитая судебная система, появился спрос на общественные услуги, соответственно, требовалось дополнительное финансирование. В результате в 1848 году была принята новая Конституция, в которой фактически была определена структура власти, существующая и поныне. Все последующие Конституции только "подправляли" ее. 

В основу Конституции 1848 года были положены двое самых "модных" в то время политических течений. Первая (и самая важная из них) была т.н. теория "Джексоновской демократии", получившей свое название по имени президента Эндрю Джексона. Президент и его последователи считали, что простые люди должны играть бОльшую роль в правительстве. Они верили в то, что люди должны избираться только на определенный срок, и что победитель должен ставить своих сторонников на ответственные посты в правительстве ("spoils system"). Кроме того, для них характерным было сильное недоверие к банкам и банкирам. Идеи Джексона были очень популярны в Иллинойсе.

С другой стороны, в течение 1840-х годов многие жители не доверяли правительству. Объяснялось это тем, что в 1830-х годах законодатели начали массированную программу по усовершенствованию общественной инфраструктуры. Были приняты планы по строительству желзных дорог, каналов и дорог по всему штату. Большая часть этих проектов финансировалось за счет займов. И когда случился большой кризис 30х годов, многие из этих проектов оказались заброшенными. Т.е. штат оказался своего рода банкротом. С большим трудом, путем введения дополнительных налогов и сокращения общественных услуг, штату удалось "остаться на плаву". А т.к. основным инициатором и агитатором этих проектов был Конгресс, парламент были признан ответственным, и общественное мнение сдвинулось в пользу ограничения законодательной ветви власти, в частности, требовалось ограничить возможность законодателей участвовать в подобных проектах.

Конституция 1848 года оказалась длиннее в 3 раза, чем ее предшественница. Удлинение произошло в основном за счет увеличения полномочий и ответственности исполнительной и судебной властей и сокращения полномочий Конгресса. Кроме того, были более подробно прописаны главы о местном самоуправлении. Все чиновники штата и графств должны были быть избираемы только на определенное количество сроков. Генеральный прокурор, госсекретарь и казначей должны были быть избраны прямым голосованием и независимо от губернатора. Судьи также должны были быть избранными, а не назначенными. Губернатор получил право вето, но оно по прежнему могло быть отменено простым большинством голосов обеих палат Конгресса.

Законодателям запрещалось создавать банки без предварительного одобрения на всенародном референдуме. Им так же запрещалось "влезать в долги" больше, чем на определенную сумму. Зарплаты чиновников устанавливались на очень низком уровне, и срок их службы был ограничен. Увеличившееся влияние "северян" привело к созданию муниципалитетов (townships) и общих собраний жителей в качестве органов местного самоуправления (такие формы местного самоуправления были принесены из Новой Англии).


Конституция Иллиноиса, ver 3.0 (1870) - Самая "стабильная". Чернила еще не успели высохнуть на Конституции 1848 года, как граждане Иллинойса поняли, что черезчур сильно ограничили свое правительство. Конечно, низкие налоги, сокращение госрасходов и ограничения "толстосумов"-банкиров - очень здорово, но скоро стало ясно, что и налоги, и госрасходы, и даже банки необходимы для дальнейшего роста штата. В 1856 году была сделана попытка внести поправки, но она провалилась. Все политическое пространство захватила Гражданская война, и поправки к Конституции были просто забыты в этой круговерти, характерной для 1850-х. Ни демократы,  ни новая республиканская партия не смогли договориться, и в результате попытка переписать основной закон в 1862 году также провалилась.

После окончания Гражданской войны, когда обстановка была более благоприятна, реформаторы снова подняли вопрос о созыве Конституционного Собрания. В результате была принята Конституция 1870 года, которая "продержалась" 100 лет. В течение этого срока население штата продолжало расти и качественно изменяться. В течение 1860х население Чикаго утроилось и достигло 300 000. Основным средством транспорта стала железная дорога, и Чикаго стал главным транспортным узлом Мидвеста. Промышленность и торговля стали "теснить" сельское хозяйство в качестве главной отрасли. Все эти изменения отразились на составе делегатов Собрания. Из 85 делегатов 53 были юристами, причем впервые юристов было больше, чем фермеров.

Новая Конституция не сильно изменила состав правительства. Продолжилась тенденция перераспределения полномочий от законодательной к исполнительной и судебной властям. Были сняты ограничения по зарплате парламентариям и чиновникам. Конгрессу было запрешено принимать т.н. "private bills". т.е. законы, затрагивающие только одного или нескольких человек. Отныне все законы должны были быть рассчитаны на всех граждан штата. К примеру, до этого гражданин мог просить развод путем принятия отдельного законодательного акта (вместо судебного процесса), теперь подобная практика запрещалась; также законодатели не могли принимать решения о регистрации корпораций.

В 1870 году были также приняты новые правила выборов, т.н.
кумулятивное голосование. Каждый голосующий получал три голоса, которые он мог либо распределить между несколькими кандидатами, либо отдать все одному. Эта система была принята в качестве ответа на политический раздел штата на "севернян"-республиканцев и "южан"-демократов. Система в принципе гарантировала демократам возможность быть избранным в республиканских округах, и наоборот. Эта система пережила саму Конституцию, и была отменена только в 80х годах XX в.

Полномочия исполнительной и судебной властей были более детализированы. Губернатор получил право вето, которое могло быть отменено только 2/3 голосов каждой палаты Конгресса. Губернатор также получил возможность переизбираться на новый срок. Была создана новая выборная должность -
superintendent of public instructions. Появилась специальная глава, посвященная образованию. Верховный суд был увеличен до семи членов. Особый суд был создан для Чикаго.

Новая Конституция получилась длиннее, чем предыдущая из-за возросших требований учесть интересы отдельных профессиональных групп. К примеру, фермеры требовали госрегулирование продовольственных складов; шахтеры требовали контроля за безопасностью шахт. В результате в Конституцию были введены специальные положения, касающиеся этих областей. Была даже специальная глава для Иллинойской Центральной железной дороги. Это положение привело к одному знаменательному судебному прецеденту. В 1876 году Верховный Суд США в своем решении по делу Munn v. Illinois постановил, что власти штата имеют право регулировать цены на ж/д услуги, т.к. корпорации, вовлеченные в public activities, могут быть регулируемы государством. Это решение фактически привело к созданию Interstate Commerce Commission и вообще росту государственных регулирующих агенств. 

Конституция 1870 года уделяла мало внимания вопросам финансирования государства. В те времена штат переживал экономический подъем, денег было много, а спрос на услуги государства оставался небольшим. В 1960-х, если бы Иллинойс был независимым государством, он был бы 19 в мире по размеру экономики. Основным источником бюджетных доходов был налог на недвижимость (property tax). Его было достаточно практически в течение всего срока действия Конституции, однако в конце возросли требования в области образования, строительства дорог, здравоохранения и т.п. Стало ясно, что требуются дополнительные источники доходов. Был введен налог с продаж, но кроме того продолжались настойчивые попытки ввести так же и подоходный налог по примеру других штатов (в конце концов его также ввели).

Недостаточно было уделено внимания и местному самоуправлению. Развитие пригородов Чикаго и Сент-Луиса потребовало отдельного законодательства, позволяющего решать проблемы непосредственно на местах (зачастую законодатели местных советов не были ответственны за дела их городов). Разделение "север-юг" стало все больше приобретать характер разделения "город-деревня". Ограничения на объемы заимствований для муниципалитетов вынуждало их создавать специальные подразделения, чтобы профинансировать специал'ные программы (так, для развития парков и канализационных систем были созданы независимые Park Districts и Sewer Districts). До сих пор в Иллинойсе сохраняются около 8 000 самостоятельных муниципальных подразделений.

Последним недостатком Конституции 1870 года был усложненный порядок ее изменения. Предпринимались постоянные, но неудачные попытки внести поправки, проваливающиеся из-за трудности набрать необходимые 2/3 голосов граждан. Причем те, кто голосовал на выборах, но не принимал участия в референдуме по поправкам, считались как голосовавшие "против". В 1922 году все-таки было созвано новое Конституционное Собрание, но проект новой Конституции не прошел на референдуме. Тем не менее, такие попытки продолжались.

Конституция Иллинойса, ver 4.0 (1970) - Final version. 1970 год не был хорошим годом для изменения основного закона. Только что провалилсь подобные попытки в Арканзасе, Айдахо и Орегоне. Чтобы преодолеть трудности, Конституционное собрание решило провести открытые слушания всех точек зрения, искать компромиссы и не "зацикливаться" на партийных разногласиях. Были созданы отдельные комитеты, что позволило снизить накал обсуждения. Впервые в собрании принимали участие женщины - 15 делегатов (избирательные права женщины Иллинойса получили в 1913 году, на 6 лет раньше федеральной поправки).

Основные дебаты разгорелись по поводу налогов и доходов, роли правительства в современном обществе и отношений правительств разных уровней между собой. Основной посыл был дать больше полномочий местным правительствам. Были сделаны следующие основные изменения:

1. Добавлено право на защиту частной жизни (privacy)
2. Усилены права женщин
3. Приняты положения против дискриминации на работе и в торговле как в частном, так и в госсекторе.
4. Была создана Избирательная Комиссия штата, получившая полномочия надзора над регистрацией избирателей и выполнения избирательного законодательства.
5. Приняты правила "нарезки" избирательных округов.
6. Право губернатора налагать вето на закон было дополнено правом вето на отдельные полжения закона.
7. Был образован Judicial Inquiry Board, состоящий из юристов, судей и простых граждан и имеющий полномочия получать, расследовать и рассматривать жалобы на судей.
8. Четче разделены полномочи графств и муниципалитетов.
9. Губернатор и его зам должны теперь идти на выборы как единая команда (по аналогии с президентом - вице-президентом США).
10. Был создан Board of Education штата.

Голосование по конституции прошло 15 декабря 1970 года. Хотя и были оппоненты со стороны профсоюзов и "антиналоговых" групп, массивной кампании против принятия не получилось. И республиканцы, и демократы поддержали новый закон. За новую Конституцию проголосовало 1 122 425 человек, против - 838 168, "явка" составила 37%. Низкую явку объясняли тем, что голосование было проведено отдельно, а не вместе с другими выборами.

Отдельным вопросом было вынесено сохранение "кумулятивного голосования" (отменено только в 1980 году) и запрет на смертную казнь (не прошел). Кроме того, не прошло положение, снижающее избирательный возраст до 18 лет, однако это положение было затем изменено 26-й поправкой в федеральную Конституцию.
Tags: Америка, политика
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 18 comments